Par Michel Prieur et José Juste Ruiz
Alors que l’on a fêté le 22 avril 2021 l’entrée en vigueur de l’accord régional sur l’accès à l’information, la participation publique et l’accès à la justice à propos des questions environnementales en Amérique latine et dans les Caraïbes, dit « accord d’Escazú »[1], on doit se demander si le principe de participation du public est applicable au processus de conclusion d’un traité international sur l’environnement et notamment au moment de la ratification.
En effet, si l’accord d’Escazú a été signé par 24 États le 4 mars 2018 sur les 33 États négociateurs, il n’a été ratifié que par 12 États. Il reste donc 12 États qui doivent encore accomplir leur procédure nationale de ratification et 9 États qui peuvent y adhérer. Pour nombre d’entre eux ce retard n’est dû qu’à des obstacles procéduraux. Pour d’autres le refus de ratifier, alors qu’ils ont déjà signé, est la traduction soit d’un changement de majorité politique (Brésil), soit d’un changement de position du gouvernement (Chili, Colombie). La décision de ne pas ratifier l’accord d’Escazú n’a pas été ouverte à la participation du public bien qu’il s’agisse d’un traité concernant les droits d’accès de la population.
Il faut rappeler que la signature entraine certains effets juridiques avant même la ratification. Les États signataires ne doivent pas agir de mauvaise foi (CPJI, 1926, A/7, p. 30) ; ils peuvent exercer certains doits pour la défense de l’intégrité du traité (CIJ, avis du 28 mai 1951, p. 22) [2]; ils pourront participer, avant le 22 avril 2022, à la première conférence des Parties comme observateurs. De plus, en application de l’article 18 de la convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, les États signataires doivent « s’abstenir d’actes qui priveraient un traité de son objet et de son but ».
La procédure de conclusion des traités sur l’environnement, notamment dans les cas de la signature sans ratification, met en lumière le dédoublement de la personne juridique État qui parfois apparait comme l’État « politique, expression du pouvoir en place » et parfois comme l’État « expression des citoyens ». La définition juridique de l’État reflète bien cette dualité en exigeant à la fois dans ses éléments constitutifs un gouvernement et une population.
Dans l’état actuel du droit et de la pratique internationale, il y a un abime entre le droit positif et la démocratie environnementale dans les traités sur l’environnement. Le public a-t-il juridiquement son mot à dire en matière de traité sur l’environnement au nom du principe général de droit de l’environnement selon lequel le public doit pouvoir participer aux processus décisionnels en matière d’environnement ?
La question est importante mais rarement débattue dans la mesure où le principe de participation du public est considéré comme ne relevant que du droit national. C’est en effet la position prise par le principe 10 de Rio de 1992 qui précise bien que les fameux trois principes d’information, de participation et d’accès à la justice ne sont énoncés que pour le « niveau national ». Toutefois la première phrase du principe 10 de Rio laisse la porte ouverte à un autre niveau en déclarant : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens, au niveau qui convient ». Aujourd’hui, la doctrine est unanime à considérer que la participation du public doit s’appliquer aussi au niveau international où on observe une progressive présence des acteurs non-étatiques et notamment des organisations représentatives de la société civile. [3] La participation du public aux procédures décisionnelles internationales, est considérée comme un élément contribuant à la légitimité et à l’efficacité des règles en matière d’environnement.[4] Or, il s’agit de savoir à quel niveau se situe la ratification et si le niveau qui convient est national ou international ?
En 1998, dans son article 3-7 la convention d’Aarhus traite du niveau international : « Chaque Partie œuvre en faveur de l’application des principes énoncés dans la présente Convention dans les processus décisionnels internationaux touchant l’environnement ainsi que dans le cadre des organisations internationales lorsqu’il y est question d’environnement. » Bien qu’il ne s’agisse pas d’une obligation juridique formelle, c’est l’énoncé d’une ligne directrice claire : tous les principes de la convention d’Aarhus devraient s’appliquer également à l’occasion des décisions internationales et au sein des organisations internationales. C’est bien ce que les États Parties à la convention d’Aarhus ont compris. En effet dès la 2° conférence des Parties ils ont adopté une décision II/4 approuvant les lignes directrices dites d’Almaty en vue de promouvoir l’application des principes de la convention d’Aarhus dans les instances internationales (Annexe de la décision II/4 ECE/MP.PP/2005/2/add.5)[5]. Dans ces lignes directrices il est indiqué que la convention d’Aarhus est une source d’inspiration pour les accords multilatéraux sur l’environnement(AME) (§3) et pour la négociation et la mise en œuvre des AME (§4 a) ; que « les présentes lignes directrices concernent les étapes internationales de tout processus décisionnel pertinent relatif aux questions d’environnement »(§5). Les § 28 à 39 sont uniquement consacrés à la participation du public au processus décisionnel international. Il faut ajouter que la déclaration finale de cette conférence des Parties d’Almaty, approuvée à la fois par les États et par les représentants des ONG se réfère dans son §9 aux lignes directrices comme instrument d’aide pour appliquer les principes d’Aarhus au niveau international. Depuis lors toutes conférences des Parties ont insisté sur l’importance de renforcer les principes d’Aarhus à l’échelon international.
Si la convention d’Aarhus préconise l’application du principe de participation du public non seulement dans les organisations internationales, mais aussi dans le processus de décisions internationales, ce qui couvre les processus relatifs aux traités, on doit constater que l’accord d’Escazú est moins ambitieux. En effet son article 4-10 prévoit l’application des principes d’Escazú seulement dans les « instances internationales » sans mentionner « les processus décisionnels internationaux ». Toutefois l’article 7-12 qui revient sur ce sujet, bien que rédigé de façon assez alambiquée, mentionne les « négociations internationales en matière d’environnement ». On notera d’ailleurs que cette disposition figure dans un article consacré dans son titre « aux processus décisionnels » et que le §1 de cet article 7 est beaucoup plus impératif puisque « chaque Partie s’engage à assurer le droit de participation du public » et qu’il vise expressément le cadre international.
Bien que ni Aarhus, ni Escazú ne visent la ratification d’un traité au titre du processus décisionnel international, il est certain que cette étape fait juridiquement partie du processus décisionnel. Le public devrait donc pouvoir y participer. Toutefois le régime juridique et la procédure de ratification relèvent à la fois du droit international des traités et du droit national de chaque État, le plus souvent au titre du droit constitutionnel, sans exiger formellement la participation du public.
En effet, les règles traditionnelles du droit international des traités ne prêtent aucune attention à la possible participation du public aux processus de conclusion des traités et notamment au moment de la ratification.
Dans la phase d’élaboration du texte du traité ce sont les États qui exercent en fait un monopole quasi absolu des négociations diplomatiques. Cependant on peut faire ici deux observations : d’une part, la Convention de Vienne sur le droit des traités ne contient aucune règle sur la conduite des négociations, ce qui fait que les modalités utilisées dérivent uniquement de la pratique ; d’autre part, la Convention permet des procédures de votation assouplies pour l’adoption du texte pour les traités conclus à une conférence internationale ou dans le cadre d’une organisation internationale. À ce propos, il est intéressant de noter que les traités sur l’environnement sont très souvent conclus au sein de conférences et organismes internationaux où sont présentes les ONGs autorisées en qualité d’observateurs. Bien que leur droit de vote sur le texte reste exclu, cette participation assure aux ONG représentatives de la societé civile le droit d’accès à l’information et une certaine participation aux procédures de préparation des décisions concernant l’adoption et l’authentification du texte du traité. En vue de cette pratique consolidée, on peut suggérer que la participation du public soit assurée aussi d’une manière générale dans la conclusion de tous les traités concernant l’environnement.
En droit international, la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités ne fixe aucune règle concernant les conditions de la ratification. La ratification, tout comme l’acceptation, l’approbation ou l’adhésion est l’acte qui exprime le consentement à être lié par un traité (article 14-1). C’est au traité de prévoir les modalités de cette ratification, faute de quoi c’est le droit national de chaque Partie qui fixera ces modalités. La pratique internationale montre que, y compris dans les traités concernant l’environnement, les traités n’imposent presque jamais de règles en matière de ratification, une matière qui est considérée comme appartenant au domaine exclusif du droit national.
En droit national, selon les constitutions, le pouvoir de ratifier est soit le monopole d’un organe unique (le chef de l’État), soit une compétence partagée (chef de l’État, Gouvernement et parlement, voir référendum). Dans les Constitutions nationales, les traités sur l’environnement ne sont en général pas contemplés parmi les catégories de traités soumis à des règles spécifiques pour leur ratification. Cependant, dans la pratique comparée, même dans le silence des textes constitutionnels, il est assez habituel que les traités environnementaux soient soumis à l’approbation du Parlement, mais sans prévoir des modalités spécifiques d’information et participation du public.
La Constitution française prévoit la possibilité d’organiser un référendum pour ratifier un traité qui sans être contraire à la Constitution aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions (article 11 al. 1 de la Constitution de 1958). Le même article 11 al. 3 prévoit également une initiative populaire d’un dixième des électeurs inscrits en vue d’organiser un référendum pour ratifier un traité à l’appui d’une initiative d’un cinquième des membres du Parlement. En Suisse, d’après la Constitution fédérale de 1999, à l’initiative d’un certain nombre de cantons ou de citoyens, un référendum populaire peut ratifier des traités à durée indéterminée ou contenant des dispositions importantes fixant des règles de droit (article 141 de la Constitution). En Espagne, d’après l’article 92 de la Constitution de 1978, si le Gouvernement estime qu’il s’agit d’une décision politique d’importance particulière, il peut soumettre la ratification à un référendum consultatif (ce qui a été fait une seule fois en 1986, d’une manière assez hétérodoxe, après la ratification du traité d’adhésion à l’OTAN en 1982).
Aussi, pour respecter les principes communs à Aarhus et à Escazú en ce qui concerne la participation du public au processus décisionnel international, on suggère qu’à l’avenir, les traités portant sur l’environnement disposent, dans l’article final relatif à la ratification, que les États s’engagent à ne ratifier qu’après participation du public ou après un vote populaire de type référendum. Cette possibilité, qui répond aux impératifs du principe de participation du public, n’est aucunement interdite ou exclue par le droit international applicable en matière de traités.
Si les États considèrent que la ratification est une compétence souveraine des États, il conviendrait qu’à l’avenir, de façon volontaire, au titre de l’application et dans le respect du principe de participation du public imposé par les conventions d’Aarhus et d’Escazú, de prévoir en droit national des procédures de participation du public avant l’acte de ratification ou, mieux encore, d’imposer un référendum pour la ratification des traités sur l’environnement. Le référendum pourrait être obligatoire ou réalisé à la demande d’un certain nombre de citoyens.
[1] L’accord est connu sous ce nom parce que signé dans la ville d’Escazú dans la banlieue de San José, la capitale du Costa Rica.
[2] P. REUTER, Introduction au droit des traités, Armand Colin, 1972, p. 77.
[3] E. HEY, Advanced Introduction to International Environmental Law, Edward Elgar Publishing, 2016 p. 83.
[4] J. EBBESSON, « Public participation », in The Oxford Handbook of International Environmental Law, éd. D. Bodansky et al., 2007. pp. 684-685.
[5] Ces principes ont été repris et confirmés lors de chaque conférence des Parties (décision III/4 dans ECE/MP.PP/2008/2/Add.6 ; décision IV/3 dans ECFE/MP.PP/2011/CRP.5 ; décision V/4 dans ECE/MP.PP/2014/L.4 ; décision VI/4 dans ECE/MP.PP/2017/2/Add.1 ; projet de décision VII du 12/03/2021 §4 dans ECE/MP.PP/WG.1/2021/17).
A propósito del Acuerdo de Escazú: ¿Qué ha sido de la participación pública en el proceso de ratificación de un tratado medioambiental?
por Michel Prieur y José Juste Ruiz
Tras la entrada en vigor el 22 de abril de 2021 del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, conocido como “Acuerdo de Escazú”[1], se plantea la cuestión de si el principio de participación del público es aplicable al proceso de celebración de un tratado internacional sobre el medio ambiente y, en particular, en el momento de la ratificación.
Efectivamente, aunque el Acuerdo de Escazú fue firmado el 4 de marzo de 2018 por 24 de los 33 Estados negociadores, solo ha sido ratificado por 12 Estados. Quedan, pues, 12 Estados que deben completar su procedimiento de ratificación nacional y 9 Estados que pueden adherirse. Para muchos de ellos, este retraso se debe únicamente a obstáculos de procedimiento. Para otros, la negativa a ratificar, aunque ya hayan firmado, resulta de un cambio en la mayoría política (Brasil) o en la posición del gobierno (Chile, Colombia). La decisión de no ratificar el acuerdo de Escazú no ha estado abierta a la participación del público pese a tratarse de un convenio relativo a los derechos de acceso de la población.
Se debe recordar que la firma conlleva ciertos efectos jurídicos incluso antes de la ratificación. Los Estados firmantes no deben actuar de mala fe (CPJI, 1926, A/7, p. 30) y pueden ejercer ciertos derechos en defensa de la integridad del tratado (CIJ, Dictamen de 28 de mayo de 1951, p. 22)[2]; también podrán participar como observadores en la primera Conferencia de las Partes que se celebrará antes del 22 de abril de 2022. Además, de acuerdo con el artículo 18 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, los Estados firmantes deben “abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un tratado”.
El procedimiento de celebración de los tratados medioambientales, sobre todo en los casos en los que la firma no es seguida de la ratificación, pone de relieve la duplicidad de la persona jurídica Estado, que a veces aparece como el Estado “político, expresión del poder vigente” y a veces como el Estado “expresión de los ciudadanos”. La definición jurídica del Estado refleja esta dualidad al requerir entre sus elementos constitutivos tanto un gobierno como una población.
En el estado actual del derecho y de la práctica internacional, hay una brecha entre el derecho positivo y la democracia ambiental en los tratados ambientales. ¿Existe jurídicamente la posibilidad de que el público se pronuncie sobre los tratados de medio ambiente, sobre la base del principio general del derecho ambiental de que el público debe poder participar en los procesos de toma de decisiones ambientales?
La cuestión es relevante, pero raramente discutida, ya que se considera que el principio de participación del público es un asunto que sólo concierne al derecho nacional. Esta es, de hecho, la posición adoptada por el Principio 10 de la Declaración de Río de 1992, que establece claramente que los famosos tres principios de información, participación y acceso a la justicia sólo se enuncian respecto al “nivel nacional”. Sin embargo, la primera frase del Principio 10 de Río deja la puerta abierta a otro nivel al afirmar: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda”. Hoy en día, la doctrina es unánime en considerar que la participación del público debe aplicarse también a nivel internacional, donde se observa una presencia progresiva de actores no estatales y, en particular, de organizaciones representativas de la sociedad civil[3]. Se considera, además, que la participación del público en los procesos de toma de decisiones internacionales contribuye a la legitimidad y eficacia de las normas medioambientales[4]. Por ello se plantea la cuestión de saber si esta participación debe aplicarse también en el proceso de celebración de los tratados y si el nivel adecuado es el nacional o el internacional.
El Convenio de Aarhus de 1998, en sus artículos 3 a 7, se refiere al ámbito internacional: “Cada Parte procurará que se apliquen los principios enunciados en la presente Convención en la toma de decisiones internacionales en materia de medio ambiente, así como en el marco de las organizaciones internacionales cuando se trate del medio ambiente”. Aunque no se trata de una obligación jurídica formal, se declara claramente una directriz: todos los principios del Convenio de Aarhus deben aplicarse también a las decisiones internacionales, así como en el marco de las organizaciones internacionales. Así lo entendieron los Estados Parte del Convenio de Aarhus. De hecho, en la Segunda Reunión de las Partes, adoptaron la decisión II/4 por la cual se aprobaron las llamadas directrices de Almaty para promover la aplicación de los principios del Convenio de Aarhus en los foros internacionales (Anexo a la decisión II/4 ECE/MP. PP/2005/2/Add.5)[5]. En estas directrices se indica que la Convención de Aarhus es una fuente de inspiración para los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMUMA) (§3) y para la negociación y aplicación de los AMUMA (§4 (a)), añadiendo que “las presentes directrices se refieren a las fases internacionales de cualquier proceso de toma de decisiones pertinente en materia de medio ambiente” (§5). Los apartados 28 a 39 están dedicados específicamente a la participación del público en la toma de decisiones internacionales. Además, la declaración final de la Reunión de las Partes celebrada en Almaty, aprobada por los Estados y por los representantes de las ONG, se refiere en su apartado 9 a las directrices como instrumento para ayudar a aplicar los principios de Aarhus a nivel internacional. Desde entonces, todas las Reuniones de las Partes han subrayado la importancia de reforzar los principios de Aarhus a nivel internacional.
Si bien el Convenio de Aarhus preconiza la aplicación del principio de participación pública no sólo en las organizaciones internacionales sino también en los procesos internacionales de toma de decisiones, lo que incluye los procesos relativos a los tratados, el Acuerdo de Escazú es menos ambicioso. De hecho, su artículo 4(10) prevé la aplicación de los principios de Escazú sólo en las “instancias internacionales”, sin mencionar los “procesos internacionales de toma de decisiones”. Sin embargo, el artículo 7(12), que también trata este tema, aunque está redactado de forma bastante alambicada, menciona las “negociaciones internacionales en materia ambiental”. Cabe señalar, además, que esta disposición aparece en un artículo dedicado según su título a los “procesos de toma de decisiones” y que el primer apartado de este artículo 7 es mucho más imperativo ya que afirma que “cada Parte deberá asegurar el derecho de participación del público” y se refiere expresamente al marco internacional.
Aunque ni Aarhus ni Escazú hacen referencia a la ratificación de un tratado como parte del proceso internacional de toma de decisiones, no cabe duda de que jurídicamente esta fase forma parte del proceso de toma de decisiones y, por lo tanto, el público debe contar con la posibilidad de participar. Sin embargo, tanto en el derecho internacional de los tratados como en el derecho nacional de cada Estado, el régimen jurídico y el procedimiento de ratificación se abordan normalmente en el marco del derecho constitucional, sin exigir formalmente la participación del público.
Por lo que respecta al Derecho internacional, cabe observar que las normas tradicionales del derecho de los tratados no prestan atención a la posible participación del público en el proceso de celebración de los tratados y, especialmente en el momento de la ratificación.
En efecto, en la fase de elaboración del texto del tratado, los Estados ejercen un monopolio casi absoluto de las negociaciones diplomáticas. Sin embargo, cabe formular dos observaciones al respecto: por un lado, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 no contiene ninguna norma específica sobre el desarrollo de las negociaciones, por lo que las modalidades empleadas derivan solamente de la práctica; por otro lado, la Convención permite procedimientos de votación más flexibles para la adopción del texto de los tratados celebrados en una conferencia internacional o en el marco de una organización internacional. A este respecto, es interesante señalar que los tratados medioambientales se celebran muy a menudo en el marco de conferencias y organismos internacionales en los que están presentes las ONG autorizadas como observadores. Aunque su derecho de voto sobre el texto esté excluido, esta participación garantiza a las ONG que representan a la sociedad civil el derecho de acceso a la información y una cierta participación en el proceso de preparación de las decisiones relativas a la adopción y autenticación del texto del tratado. A la vista de esta práctica consolidada, cabe sugerir que la participación del público en el proceso de elaboración y adopción del texto debería garantizarse de forma general en todos los tratados medioambientales.
Por lo que se refiere a la fase de ratificación, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 no establece tampoco ninguna norma relativa a las condiciones para su desarrollo que se dejan al arbitrio de las Partes. La ratificación, al igual que la aceptación, la aprobación o la adhesión, es el acto por el que el Estado manifiesta el consentimiento en obligarse por un tratado (art. 14 (1)). El tratado puede prever las modalidades de la ratificación, pero, si no lo hace, será la legislación nacional de cada Parte la que determinará dichas modalidades. La práctica internacional demuestra que, incluso en los tratados relativos al medio ambiente, los tratados casi nunca imponen normas sobre la ratificación, pues se considera que este tema pertenece al ámbito exclusivo del derecho nacional.
En el ámbito del Derecho nacional, dependiendo de la constitución, la facultad de ratificar aparece bien como un monopolio de un solo órgano (el Jefe de Estado) o bien como una competencia compartida (entre el Jefe de Estado, el Gobierno y el Parlamento, con la posibilidad de referéndum). En las constituciones nacionales, los tratados medioambientales no suelen figurar entre las categorías de tratados sujetos a normas específicas para su ratificación. Sin embargo, en la práctica comparada, aún cuando los textos constitucionales no dispongan nada al respecto, resulta bastante frecuente que los tratados medioambientales se sometan a la aprobación del Parlamento, pero sin que normalmente se prevean modalidades específicas de información y participación del público.
La Constitución francesa prevé la posibilidad de organizar un referéndum para ratificar un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones (artículo 11.1 de la Constitución de 1958). El mismo artículo 11, apartado 2, también prevé que podrá organizarse un referéndum por iniciativa de una quinta parte de los miembros del Parlamento, apoyada por una décima parte de los electores inscritos en el censo electoral. En Suiza, la Constitución Federal de 1999 prevé que, a iniciativa de un cierto número de cantones o ciudadanos, pueda someterse a un referéndum popular la ratificación de tratados de duración indeterminada o que contengan disposiciones importantes que fijen las reglas de derecho (artículo 141 de la Constitución). En España, según el artículo 92 de la Constitución de 1978, si el Gobierno considera que se trata de una decisión política de especial trascendencia, puede someter la ratificación a un referéndum consultivo (lo que se hizo una sola vez en 1986, de forma bastante heterodoxa, tras la ratificación del Tratado de Adhesión a la OTAN de 1982).
Por consiguiente, para cumplir con los principios comunes a Aarhus y Escazú en cuanto a la participación pública en la toma de decisiones internacionales, se sugiere que, en el futuro, los tratados medioambientales establezcan en el artículo final relativo a la ratificación que los Estados se comprometen a ratificar sólo después de la participación pública o mediante una votación popular tal como un referéndum. Esta posibilidad, que responde a las exigencias del principio de participación ciudadana en los procesos de decisión en materia de medio ambiente, no está en absoluto prohibida ni excluida por el derecho internacional aplicable en materia de tratados.
Si los Estados consideran que la ratificación es una competencia soberana de los Estados, resultaría oportuno en el futuro, de forma voluntaria, en el marco de la aplicación y en cumplimiento del principio de participación del público impuesto por los Convenios de Aarhus y Escazú, se prevean en la legislación nacional procedimientos de participación del público antes del acto de ratificación o, mejor aún, se requiera un referéndum para la ratificación de los tratados medioambientales. El referéndum podría ser obligatorio o realizarse a petición de un cierto número de ciudadanos.
[1] El Acuerdo se conoce por este nombre por haberse firmado en la ciudad de Escazú en las afueras de San José, la capital de Costa Rica.
[2] Paul Reuter, Introduction au droit des traités, Armand Colin, 1972, p. 77.
[3] E. Hey, Advanced Introduction to International Environmental Law, Edward Elgar Publishing, 2016 p. 83.
[4] J. Ebbessen « Public participation », D. Bodansky et al., The Oxford Handbook of International Environmental Law, 2007. pp. 684-685.
[5] Estos principios fueron retomados y confirmados en cada Reunión de las Partes (decisión III/4 en ECE/MP.PP/2008/2/Add.6; decisión IV/3 en ECFE/MP.PP/2011/CRP.5; decisión V/4 en ECE/MP.PP/2014/L.4; decisión VI/4 en ECE/MP.PP/2017/2/Add.1.); proyecto de decisión VII del 12/03/2021 §4 en ECE/MP.PP/WG.1/2021/17.