By Michel Prieur and Jose Juste Ruiz
As the Regional Agreement on Access to Information, Public Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean, known as the “Escazú Agreement”[1], came into force on April 22, 2021 the question arises as to whether the principle of public participation is applicable to the international environmental treaty-making process, and in particular at the ratification stage?
Indeed, if the Escazú Agreement was signed by 24 States on March 4, 2018 out of the 33 negotiating States, it has only been ratified by 12 States. This leaves 12 States that have yet to complete their national ratification procedure and 9 States that can join. For many of them this delay is only due to procedural obstacles. For others, the refusal to ratify, even though they have already signed, is the result of either a change of political majority (Brazil) or a change in government position (Chile, Colombia). The decision not to ratify the Escazú agreement was not open to public participation, even though it is a treaty concerning public access rights.
It is important to remember that signature entails certain legal effects even before ratification. The signatory States must not act in bad faith (PCIJ, 1926, A/7, p. 30); they may exercise certain rights to defend the integrity of the treaty (ICJ, opinion of 28 May 1951, p. 22)[2]; they may participate, before 22 April 2022, in the first Meeting of the Parties as observers. In addition, pursuant to article 18 of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, signatory States must “refrain from acts which would defeat the object and purpose of a treaty”.
The procedure for the conclusion of environmental treaties, particularly in cases of signature without ratification, highlights the duplication of the legal person State, which sometimes appears as the “political State, expression of the power in place” and sometimes as the State “expression of the citizens”. The legal definition of the State reflects this duality by requiring both a government and a population in its constituent elements.
In the current state of international law and practice, there is a gap between positive law and environmental democracy in treaties on the environment. Is there a legal possibility for the public to voice its opinion on environmental treaties, based on the general principle of environmental law that the public should be able to participate in the environmental decision-making process?
This is an important question, but one that is rarely debated, since the principle of public participation is considered to be a matter for national law only. This is indeed the position taken by Principle 10 of the 1992 Rio Declaration, which clearly indicates that the three principles of information, participation and access to justice are only stated for the “national level”. However, the first sentence of Rio Principle 10 leaves the door open to another level by stating: “Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level”. Today, the legal literature is unanimous in considering that public participation must also be applied at the international level, where we observe a progressive presence of non-state actors and in particular of organizations representing civil society[3]. Public participation in the international decision-making process is considered to contribute to the legitimacy and effectiveness of environmental rules[4]. The issue is to determine at what level ratification takes place and whether the appropriate level is national or international.
In 1998, article 3.7 of the Aarhus Convention deals with the international level: ” Each Party shall promote the application of the principles of this Convention in international environmental decision-making process and within the framework of international organizations in matters relating to the environment “. Although this is not a formal legal obligation, it is a clear statement of a guideline: all the principles of the Aarhus Convention should be applied also in international decision-making and within international organizations. This is what the States Parties to the Aarhus Convention have understood. In fact, at the Second Meeting of the Parties, they adopted decision II/4 approving the so-called Almaty guidelines for promoting the application of the principles of the Aarhus Convention in international forums (Annex to decision II/4 ECE/MP.PP/2005/2/add.5)[5]. These guidelines state that the Aarhus Convention is a source of inspiration to multilateral environmental agreements (MEAs) (§3) and to the negotiation and implementation of MEAs (§4 a); that “These Guidelines relate to all international stages of any relevant decision-making process in matters relating to the environment” (§5). Paragraphs 28 to 39 are devoted exclusively to public participation in the international decision-making process. It should be added that the final declaration of this Meeting of the Parties in Almaty, approved by both States and NGO representatives, refers in §9 to the guidelines as an instrument to guide the implementation of the Aarhus principles at the international level. Since then, all Conferences of the Parties have stressed the importance of strengthening the Aarhus principles at the international level.
While the Aarhus Convention advocates the application of the principle of public participation not only in international organizations, but also in the international decision-making process, which covers the treaty-making process, the Escazú Agreement is less ambitious. Indeed, article 4.10 provides for the application of the Escazú principles only in “international forums” without mentioning the “international decision-making process”. However, article 7.12, which returns to this subject, although drafted in a rather convoluted manner, mentions “international negotiations on environmental matters”. It should be noted that this provision appears in an article entitled the “decision-making process” and that §1 of this article 7 is much more imperative since ” Each Party shall ensure the public’s right to participation” and that it expressly refers to the international framework.
Although neither Aarhus nor Escazú refers to the ratification of a treaty as part of the international decision-making process, it is certain that this step is legally part of the decision-making process. The public should therefore be able to participate. However, the legal regime and procedure for ratification is a matter for both international law of treaties and the national law of each State, usually under constitutional law, without formally requiring public participation.
Indeed, the traditional rules of international law of treaties do not pay any attention to the possibility of public participation in the treaty-making process, especially at the ratification stage.
At the stage of drafting the text of the treaty, States have an almost absolute monopoly on diplomatic negotiations. However, two observations can be made in this regard: on the one hand, the Vienna Convention on the Law of Treaties does not contain any rules on the conduct of negotiations, which means that the procedures applied are merely based on practice; on the other hand, the Convention allows for more flexible voting procedures regarding the adoption of the text for treaties concluded at an international conference or within the framework of an international organization. In this regard, it seems interesting to note that environmental treaties are very often concluded at international conferences and within international organizations where NGOs are authorized to be present as observers. Although their right to vote on the text remains excluded, this participation ensures that NGOs representing civil society have the right to access information and to be part of the process of preparing decisions concerning the adoption and authentication of the text of the treaty. In view of this consolidated practice, it can be suggested that public participation should also be ensured in a general way in the conclusion of all treaties concerning the environment.
In international law, the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties does not lay down any rules concerning the conditions for ratification. Ratification, such as acceptance, approval or accession, is the act which expresses consent to be bound by a treaty (Article 14(1)). The treaty must provide for the modalities of such ratification, otherwise it is the national law of each Party that will determine these modalities. International practice shows that treaties, including those concerning the environment, almost never impose rules on ratification, as this matter is considered to fall under the exclusive domain of national law.
In national law, depending on the constitution, the power to ratify is either the monopoly of a single body (the Head of State) or a shared competence (Head of State, Government and Parliament, see referendum). In national constitutions, treaties on the environment are generally not included among the categories of treaties subject to specific rules for their ratification. However, in comparative practice, even in the absence of constitutional texts, it is quite usual that environmental treaties are submitted to the Parliament for approval, but without providing any specific means of information and public participation.
The French Constitution provides for the possibility of holding a referendum to ratify a treaty which, although not contrary to the Constitution, would affect the functioning of the national institutions (article 11 para. 1 of the 1958 Constitution). The same article 11 para. 3 also provides for an initiative of one fifth of the Members of Parliament, supported by one tenth of the voters enrolled on the electoral register, to organize a referendum to ratify a treaty. In Switzerland, according to the 1999 federal Constitution, a popular referendum may be held on the initiative of a number of cantons or citizens to ratify treaties of unlimited duration or containing important legislative provisions (article 141 of the Constitution). In Spain, according to article 92 of the 1978 Constitution, if the Government considers that it is a political decision of special importance, it can submit the ratification to a consultative referendum (which has been done only once in 1986, in a rather heterodox way, after the ratification of the 1982 NATO accession treaty).
Therefore, in order to respect the common principles of Aarhus and Escazú concerning public participation in the international decision-making process, it is suggested that in the future, environmental treaties should include in the final article on ratification a commitment by States to ratify only after public participation or after a popular vote such as a referendum. This possibility, which meets the requirements of the principle of public participation, is not prohibited or excluded in any way by the international law governing treaties.
If States consider that ratification is a sovereign competence of the States, it would be appropriate in the future, on a voluntary basis, as part of the application of and respect for the principle of public participation required by the Aarhus and Escazú Conventions, to provide in national law for public participation procedures prior to the ratification act, or, better still, to impose a referendum for the ratification of environmental treaties. The referendum could be mandatory or carried out at the request of a certain number of cit
[1] The agreement is known by this name because it was signed in the city of Escazu on the outskirts of San José, the capital of Costa Rica.
[2] P. REUTER, Introduction au droit des traités, Armand Colin, 1972, p. 77.
[3] E. HEY, Advanced Introduction to International Environmental Law, Edward Elgar Publishing, 2016 p. 83.
[4] J. EBBESSON, « Public participation », in The Oxford Handbook of International Environmental Law, éd. D. Bodansky et al., 2007. pp. 684-685.
[5] These principles have been taken up and confirmed at each Meeting of the Parties (decision III/4 in ECE/MP.PP/2008/2/Add.6; decision IV/3 in ECFE/MP.PP/2011/CRP.5; decision V/4 in ECE/MP.PP/2014/L.4; decision VI/4 in ECE/MP.PP/2017/2/Add.1; draft decision VII of 12/03/2021 §4 in ECE/MP.PP/WG.1/2021/17).
A propósito del Acuerdo de Escazú: ¿Qué ha sido de la participación pública en el proceso de ratificación de un tratado medioambiental?
por Michel Prieur y José Juste Ruiz
Tras la entrada en vigor el 22 de abril de 2021 del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, conocido como “Acuerdo de Escazú”[1], se plantea la cuestión de si el principio de participación del público es aplicable al proceso de celebración de un tratado internacional sobre el medio ambiente y, en particular, en el momento de la ratificación.
Efectivamente, aunque el Acuerdo de Escazú fue firmado el 4 de marzo de 2018 por 24 de los 33 Estados negociadores, solo ha sido ratificado por 12 Estados. Quedan, pues, 12 Estados que deben completar su procedimiento de ratificación nacional y 9 Estados que pueden adherirse. Para muchos de ellos, este retraso se debe únicamente a obstáculos de procedimiento. Para otros, la negativa a ratificar, aunque ya hayan firmado, resulta de un cambio en la mayoría política (Brasil) o en la posición del gobierno (Chile, Colombia). La decisión de no ratificar el acuerdo de Escazú no ha estado abierta a la participación del público pese a tratarse de un convenio relativo a los derechos de acceso de la población.
Se debe recordar que la firma conlleva ciertos efectos jurídicos incluso antes de la ratificación. Los Estados firmantes no deben actuar de mala fe (CPJI, 1926, A/7, p. 30) y pueden ejercer ciertos derechos en defensa de la integridad del tratado (CIJ, Dictamen de 28 de mayo de 1951, p. 22)[2]; también podrán participar como observadores en la primera Conferencia de las Partes que se celebrará antes del 22 de abril de 2022. Además, de acuerdo con el artículo 18 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, los Estados firmantes deben “abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un tratado”.
El procedimiento de celebración de los tratados medioambientales, sobre todo en los casos en los que la firma no es seguida de la ratificación, pone de relieve la duplicidad de la persona jurídica Estado, que a veces aparece como el Estado “político, expresión del poder vigente” y a veces como el Estado “expresión de los ciudadanos”. La definición jurídica del Estado refleja esta dualidad al requerir entre sus elementos constitutivos tanto un gobierno como una población.
En el estado actual del derecho y de la práctica internacional, hay una brecha entre el derecho positivo y la democracia ambiental en los tratados ambientales. ¿Existe jurídicamente la posibilidad de que el público se pronuncie sobre los tratados de medio ambiente, sobre la base del principio general del derecho ambiental de que el público debe poder participar en los procesos de toma de decisiones ambientales?
La cuestión es relevante, pero raramente discutida, ya que se considera que el principio de participación del público es un asunto que sólo concierne al derecho nacional. Esta es, de hecho, la posición adoptada por el Principio 10 de la Declaración de Río de 1992, que establece claramente que los famosos tres principios de información, participación y acceso a la justicia sólo se enuncian respecto al “nivel nacional”. Sin embargo, la primera frase del Principio 10 de Río deja la puerta abierta a otro nivel al afirmar: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda”. Hoy en día, la doctrina es unánime en considerar que la participación del público debe aplicarse también a nivel internacional, donde se observa una presencia progresiva de actores no estatales y, en particular, de organizaciones representativas de la sociedad civil[3]. Se considera, además, que la participación del público en los procesos de toma de decisiones internacionales contribuye a la legitimidad y eficacia de las normas medioambientales[4]. Por ello se plantea la cuestión de saber si esta participación debe aplicarse también en el proceso de celebración de los tratados y si el nivel adecuado es el nacional o el internacional.
El Convenio de Aarhus de 1998, en sus artículos 3 a 7, se refiere al ámbito internacional: “Cada Parte procurará que se apliquen los principios enunciados en la presente Convención en la toma de decisiones internacionales en materia de medio ambiente, así como en el marco de las organizaciones internacionales cuando se trate del medio ambiente”. Aunque no se trata de una obligación jurídica formal, se declara claramente una directriz: todos los principios del Convenio de Aarhus deben aplicarse también a las decisiones internacionales, así como en el marco de las organizaciones internacionales. Así lo entendieron los Estados Parte del Convenio de Aarhus. De hecho, en la Segunda Reunión de las Partes, adoptaron la decisión II/4 por la cual se aprobaron las llamadas directrices de Almaty para promover la aplicación de los principios del Convenio de Aarhus en los foros internacionales (Anexo a la decisión II/4 ECE/MP. PP/2005/2/Add.5)[5]. En estas directrices se indica que la Convención de Aarhus es una fuente de inspiración para los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMUMA) (§3) y para la negociación y aplicación de los AMUMA (§4 (a)), añadiendo que “las presentes directrices se refieren a las fases internacionales de cualquier proceso de toma de decisiones pertinente en materia de medio ambiente” (§5). Los apartados 28 a 39 están dedicados específicamente a la participación del público en la toma de decisiones internacionales. Además, la declaración final de la Reunión de las Partes celebrada en Almaty, aprobada por los Estados y por los representantes de las ONG, se refiere en su apartado 9 a las directrices como instrumento para ayudar a aplicar los principios de Aarhus a nivel internacional. Desde entonces, todas las Reuniones de las Partes han subrayado la importancia de reforzar los principios de Aarhus a nivel internacional.
Si bien el Convenio de Aarhus preconiza la aplicación del principio de participación pública no sólo en las organizaciones internacionales sino también en los procesos internacionales de toma de decisiones, lo que incluye los procesos relativos a los tratados, el Acuerdo de Escazú es menos ambicioso. De hecho, su artículo 4(10) prevé la aplicación de los principios de Escazú sólo en las “instancias internacionales”, sin mencionar los “procesos internacionales de toma de decisiones”. Sin embargo, el artículo 7(12), que también trata este tema, aunque está redactado de forma bastante alambicada, menciona las “negociaciones internacionales en materia ambiental”. Cabe señalar, además, que esta disposición aparece en un artículo dedicado según su título a los “procesos de toma de decisiones” y que el primer apartado de este artículo 7 es mucho más imperativo ya que afirma que “cada Parte deberá asegurar el derecho de participación del público” y se refiere expresamente al marco internacional.
Aunque ni Aarhus ni Escazú hacen referencia a la ratificación de un tratado como parte del proceso internacional de toma de decisiones, no cabe duda de que jurídicamente esta fase forma parte del proceso de toma de decisiones y, por lo tanto, el público debe contar con la posibilidad de participar. Sin embargo, tanto en el derecho internacional de los tratados como en el derecho nacional de cada Estado, el régimen jurídico y el procedimiento de ratificación se abordan normalmente en el marco del derecho constitucional, sin exigir formalmente la participación del público.
Por lo que respecta al Derecho internacional, cabe observar que las normas tradicionales del derecho de los tratados no prestan atención a la posible participación del público en el proceso de celebración de los tratados y, especialmente en el momento de la ratificación.
En efecto, en la fase de elaboración del texto del tratado, los Estados ejercen un monopolio casi absoluto de las negociaciones diplomáticas. Sin embargo, cabe formular dos observaciones al respecto: por un lado, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 no contiene ninguna norma específica sobre el desarrollo de las negociaciones, por lo que las modalidades empleadas derivan solamente de la práctica; por otro lado, la Convención permite procedimientos de votación más flexibles para la adopción del texto de los tratados celebrados en una conferencia internacional o en el marco de una organización internacional. A este respecto, es interesante señalar que los tratados medioambientales se celebran muy a menudo en el marco de conferencias y organismos internacionales en los que están presentes las ONG autorizadas como observadores. Aunque su derecho de voto sobre el texto esté excluido, esta participación garantiza a las ONG que representan a la sociedad civil el derecho de acceso a la información y una cierta participación en el proceso de preparación de las decisiones relativas a la adopción y autenticación del texto del tratado. A la vista de esta práctica consolidada, cabe sugerir que la participación del público en el proceso de elaboración y adopción del texto debería garantizarse de forma general en todos los tratados medioambientales.
Por lo que se refiere a la fase de ratificación, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 no establece tampoco ninguna norma relativa a las condiciones para su desarrollo que se dejan al arbitrio de las Partes. La ratificación, al igual que la aceptación, la aprobación o la adhesión, es el acto por el que el Estado manifiesta el consentimiento en obligarse por un tratado (art. 14 (1)). El tratado puede prever las modalidades de la ratificación, pero, si no lo hace, será la legislación nacional de cada Parte la que determinará dichas modalidades. La práctica internacional demuestra que, incluso en los tratados relativos al medio ambiente, los tratados casi nunca imponen normas sobre la ratificación, pues se considera que este tema pertenece al ámbito exclusivo del derecho nacional.
En el ámbito del Derecho nacional, dependiendo de la constitución, la facultad de ratificar aparece bien como un monopolio de un solo órgano (el Jefe de Estado) o bien como una competencia compartida (entre el Jefe de Estado, el Gobierno y el Parlamento, con la posibilidad de referéndum). En las constituciones nacionales, los tratados medioambientales no suelen figurar entre las categorías de tratados sujetos a normas específicas para su ratificación. Sin embargo, en la práctica comparada, aún cuando los textos constitucionales no dispongan nada al respecto, resulta bastante frecuente que los tratados medioambientales se sometan a la aprobación del Parlamento, pero sin que normalmente se prevean modalidades específicas de información y participación del público.
La Constitución francesa prevé la posibilidad de organizar un referéndum para ratificar un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones (artículo 11.1 de la Constitución de 1958). El mismo artículo 11, apartado 2, también prevé que podrá organizarse un referéndum por iniciativa de una quinta parte de los miembros del Parlamento, apoyada por una décima parte de los electores inscritos en el censo electoral. En Suiza, la Constitución Federal de 1999 prevé que, a iniciativa de un cierto número de cantones o ciudadanos, pueda someterse a un referéndum popular la ratificación de tratados de duración indeterminada o que contengan disposiciones importantes que fijen las reglas de derecho (artículo 141 de la Constitución). En España, según el artículo 92 de la Constitución de 1978, si el Gobierno considera que se trata de una decisión política de especial trascendencia, puede someter la ratificación a un referéndum consultivo (lo que se hizo una sola vez en 1986, de forma bastante heterodoxa, tras la ratificación del Tratado de Adhesión a la OTAN de 1982).
Por consiguiente, para cumplir con los principios comunes a Aarhus y Escazú en cuanto a la participación pública en la toma de decisiones internacionales, se sugiere que, en el futuro, los tratados medioambientales establezcan en el artículo final relativo a la ratificación que los Estados se comprometen a ratificar sólo después de la participación pública o mediante una votación popular tal como un referéndum. Esta posibilidad, que responde a las exigencias del principio de participación ciudadana en los procesos de decisión en materia de medio ambiente, no está en absoluto prohibida ni excluida por el derecho internacional aplicable en materia de tratados.
Si los Estados consideran que la ratificación es una competencia soberana de los Estados, resultaría oportuno en el futuro, de forma voluntaria, en el marco de la aplicación y en cumplimiento del principio de participación del público impuesto por los Convenios de Aarhus y Escazú, se prevean en la legislación nacional procedimientos de participación del público antes del acto de ratificación o, mejor aún, se requiera un referéndum para la ratificación de los tratados medioambientales. El referéndum podría ser obligatorio o realizarse a petición de un cierto número de ciudadanos.
[1] El Acuerdo se conoce por este nombre por haberse firmado en la ciudad de Escazú en las afueras de San José, la capital de Costa Rica.
[2] Paul Reuter, Introduction au droit des traités, Armand Colin, 1972, p. 77.
[3] E. Hey, Advanced Introduction to International Environmental Law, Edward Elgar Publishing, 2016 p. 83.
[4] J. Ebbessen « Public participation », D. Bodansky et al., The Oxford Handbook of International Environmental Law, 2007. pp. 684-685.
[5] Estos principios fueron retomados y confirmados en cada Reunión de las Partes (decisión III/4 en ECE/MP.PP/2008/2/Add.6; decisión IV/3 en ECFE/MP.PP/2011/CRP.5; decisión V/4 en ECE/MP.PP/2014/L.4; decisión VI/4 en ECE/MP.PP/2017/2/Add.1.); proyecto de decisión VII del 12/03/2021 §4 en ECE/MP.PP/WG.1/2021/17.