Por Michel Prieur, Presidente del Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparado (CIDCE)
Sabemos que todos los Estados signatarios hasta hoy no han ratificado el Acuerdo; solo han ratificado 12 Estados siendo que habían firmado 24.
Esto significa que hay 12 estados signatarios que son parte de una categoría jurídica especial en el derecho internacional de los tratados. En el caso de Escazú hay una situación geográfica y política muy particular porque dentro ésta categoría se encuentran Estados que tienen una particularidad muy grande: el Estado el más grande de la región, Brasil; el Estado donde los Estados han firmado el acuerdo, Costa Rica; los Estados que han iniciado el proceso de negociación, Chile y Colombia.
El problema que queremos abordar es saber: ¿cuáles son hoy las obligaciones y deberes de los Estados signatarios y de los Estados ratificantes antes la primera COP, durante el tiempo que transcurrirá hasta las próximas ratificaciones?
En otras palabras ¿cómo el Derecho Internacional trata de la aplicación provisional de un tratado?
En el Derecho Internacional de los tratados existen tres fuentes : (1) la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 y que se encuentra en vigor desde 1980; (2) la práctica; y (3) el Derecho Internacional consuetudinario que ahora está siendo objeto de una codificación por parte de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas en Ginebra con su guía de la aplicación provisional de los tratados de 2018.
1.La Convención de Viena
La aplicación provisional de un tratado no es una situación excepcional; es parte del derecho común de los tratados y depende de la voluntad de los Estados. La Sección 3 de la Convención de Viena se titula “Entrada en vigor y aplicación provisional”; la “entrada en vigor” (artículo 24) y la “aplicación provisional” (artículo 25 ). Son claramente dos temas distintos.
La entrada en vigor es un proceso que otorga una efectividad completa al acuerdo. Pero hay dos categorías de Estados involucrados en la entrada en vigor : (a) en primer lugar, los Estados que ratificaron al comienzo por la entrada en vigor formal e inicial, llamada también colectiva (artículo 22-1 de Escazú); (b) en segundo lugar, la entrada en vigor individual que depende de la fecha, diferente para cada uno de los Estados, de la fecha en que dicho Estado haya depositado su instrumento de ratificación (artículo 22-2 de Escazú).
La aplicación provisional del artículo 25 de la Convención de Viena es un tema independiente de la entrada en vigor. El tema aquí no es la entrada en vigor provisional, sino que claramente el tema es la aplicación provisional del tratado. Es un concepto sustancial. Según al artículo 25: “un tratado o una parte de él [puede ser aplicada] provisionalmente antes de su entrada en vigor”.
Solamente cinco Estados (Brazil, Costa Rica, Colombia, Guatémala y Peru) sobre los doce signatarios han formulado una reserva sobre el articulo 25 de la Convención de Viena. Pero pueden decidir libremente ahora modificar su posición.
Considerando este marco, corresponde hacerse tres preguntas: (1) ¿Respecto de quién y desde cuándo existe aplicación provisional ?; (2) ¿Cuáles son los impactos jurídicos?; (3) ¿Cómo y cuándo se termina la aplicación provisional?
a. ¿Quién y cuándo?
En relación a quién, cada Estado es libre de decidir acerca de la aplicación provisional cuando el propio tratado no lo dispone.
Existen dos hipótesis de aplicación provisional: Cuando el tratado lo dispone expresamente- o cuando los Estados negociadores han convenido en ello de otro modo. Pero en la práctica podemos ayudar la hipótesis de una opinión o decisión implícita de cada Estado a cualquier momento después la firma del tratado.
b. ¿Cuáles son los impactos jurídicos de la aplicación provisional ?
Es la cuestión, de gran relevancia, del impacto de la firma. Aquí hay tres artículos de la Convención de Viena en cuestión:
(i) El artículo 12: un Estado puede obligarse mediante la firma, “consentimiento en obligarse por un tratado manifestado mediante la firma” . Hay que ver si la intención del Estado de dar ese efecto a la firma, ya sea que se desprenda de los plenos poderes de su representante o se haya manifestado durante la negociación.
Cada Estado firmante puede libremente decidir la aplicación provisional del tratado según lo que permite su derecho nacional.
(ii) El artículo 18 que es muy importante pues establece la “obligación de no frustrar el objeto y el fin de un tratado”. ¿Cuándo se aplica el artículo 18? Precisamente “antes de su entrada en vigor”. Es decir que cualquiera sea el tema de la aplicación provisional del artículo 25, este artículo 18 se impone a todos los Estados firmantes. Es una obligación formal y sustancial : el Estado debe abstenerse de realizar actos frustrando el objeto y el fin del tratado.
Según la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justica sobre las reservas a la Convención sobre el Genocidio, el artículo 18 se refiere a los elementos esenciales del tratado y “la signatura constituye la primera etapa de la participación al tratado” (CIJ, Rec. 1951, p. 27-28)
Ese artículo 18 se impone hoy a todos los 24 Estados firmantes. ; esta obligación de abstención de actos se impone tanto a nivel internacional como nacional. Implica una condena a las eventuales declaraciones públicas contra Escazú y de los actos jurídicos nacionales de regresión.
¿Cuál es el objeto y el fin de Escazú ? El objetivo y el fin de Escazú están contenidos en el preámbulo y en los artículos 1 (objetivo), 3 (principios), 4 (disposiciones generales), 9 (defensores de los derechos humanos, que es claramente el corazón del objeto de Escazú, mencionado expresamente en el preámbulo).
(iii) El tercer artículo de la Convención de Viena que se aplica durante el período de la aplicación provisional es el artículo 26, Pacta sunt servanda. Según el relator especial de la Comisión de Derecho Internacional, la aplicación provisional se encuentra sometida a la obligación pacta sunt servanda (3° informe de 2015, parágrafo 50, 5s6 a 59, A/CN.4/687). El artículo 26 se aplica a los tratados “en vigor”, como Escazú está formalmente en vigor en 12 Estados desde el 22 de abril de 2021, esto significa que el artículo 26 se aplica también a los 12 Estados signatarios para los cuales podría tratarse de una aplicación provisional.
c. ¿Cómo y cuándo finaliza la aplicación provisional ?
La aplicación provisional terminará para cada uno cuando el Estado notifica a los otros Estados entre los cuales el tratado se aplica provisionalmente, su intención de no llegar a ser parte en el mismo ; otra opción sería que la aplicación provisional terminara el nonagésimo día contado a partir de la fecha en que dicho Estado haya depositado su instrumento de ratificación según el artículo 22 de Escazú.
2. La práctica internacional
De acuerdo a la doctrina y la práctica internacional puede considerarse que desde la segunda guerra mundial hay más y más ejemplos de aplicación provisional de los tratados, tanto formalmente cuanto informalmente. Es bastante clásico en materia de tratados comerciales, de aduana, de libre comercio, de colaboración militar, de producto de base como café , aceite de oliva, trigo etc…
La práctica formal identifica 1349 casos de aplicación provisional de tratados entre 1946 y 2015 (4° informe del relator especial de la Comisión de Derecho Internacional, 2016, A/CN.4/699, § 110).
En materia ambiental la aplicación provisional de los tratados no es tan generalizada lamentablemente. Pero existe una tendencia nueva en razón de las situaciones de catástrofe y de urgencia ambiental (Informe de la Secretaria, aplicación provisional de los tratados, 2013 (A/CN.4/68) ; 2017 (A/CN. 4/707).
A titulo de ejemplo podemos mencionar cinco casos de aplicación provisional desde la firma y antes de la ratificación de un tratado ambiental :
- La parte XI de la Convención sobre el Derecho del Mar , artículo 7 de 1994.
- La Convención sobre la pronta notificación de los accidentes nucleares de 1986, artículo 13.
- El Acuerdo de la comunidad caribeña sobre los cambios climáticos de 2002, Protocolo sobre la aplicación provisional.
- La Convención Internacional de las maderas tropicales de 2006, artículo 39-2.
- Me gusta particularmente mencionar la práctica francesa con relación a la Convención de Aarhus como ejemplo de aplicación provisional implícita; Francia firma Aarhus en 1998; pero hace la publicación en el diario oficial el 25 de marzo de 1999 antes de la ratificación del 28 de febrero de 2002; se trató entonces de un caso de aplicación provisional efectiva durante tres años! Podría ser un ejemplo para los Estados de Escazú.
3. La codificación de la aplicación provisional de los tratados por la Comisión de derecho internacional de las Naciones Unidas desde 2012
Después del 6º Informe del Relator Especial Juan Manuel Gómez Robledo, jurista mexicano, ahora embajador de México en Francia, la Comisión de Derecho Internacional redactó un proyecto de directriz que serviría de guía para la aplicación provisional de los tratados.
Podemos destacar de esta guía (A/CN.4/L.910 de 2018) que:
- La aplicación provisional, si no esta mencionada en el tratado, como en Escazú, puede surgir “de otro modo”, es decir por decisión individual o colectiva posterior a la firma, o de manera implícita (directriz 3);
- El comienzo de la aplicación provisional puede darse en cualquier fecha (directriz 5);
- La aplicación provisional creará una obligación vinculante de aplicar ese tratado (directriz 6);
- La violación de una obligación que emana de un tratado aplicado provisionalmente generara responsabilidad internacional (directriz 8);
- Un Estado que haya convenido en la aplicación provisional de un tratado no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de sus obligaciones (directriz 10).
Conclusiones
El Acuerdo de Escazú no prevé en el acuerdo la aplicación provisional; durante la negociación del tratado, jamás ha surgido el tema.
Pero ésta realidad jurídica no es un obstáculo -es decir, no prohíbe- decidir ahora la aplicación provisional.
Como ya Escazú se encuentra en vigor y se aplica a 12 Estados, el problema de la aplicación provisional concierne siete Estados firmantes (sin los cinco con la reserva sobre el art 25 de la Convención de Viena) y además, en el futuro, a los nueve que podrían adherirse después.
Existen, en la actualidad, argumentos fuertes para decidir la aplicación provisional de Escazú:
- La urgencia ambiental y climática, para afrontar las catástrofes ambientales;
- La fuerte demanda social de democracia ambiental;
- La necesidad actual de implementación concreta de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, particularmente el ODS 16 “paz , justicia e instituciones solidas”;
- La falta de confianza pública y la urgencia de dar respuestas jurídicamente fuertes;
- La relación estrecha entre Escazú y todos los derechos humanos (art 4-1);
- La utilidad inmediata de los tres pilares de Escazú;
- La existencia ya en un gran número de los Estados de las normas de Escazú;
- El tiempo necesario en algunos países para el procedimiento de ratificación en el parlamento.
¿Cómo introducir ahora la aplicación provisional ?
- No hay obstáculo jurídico porque ningún Estado ha hecho anteriormente una declaración formal de no aplicación provisional de Escazú;
- Ya los Estados signatarios han participado a dos reuniones después la firma del Acuerdo y antes la entrada formal en vigor (octubre de 2019 y diciembre de 2020);
- No es una obligación en el Acuerdo de Escazú que exista una ratificación ; depende de cada derecho nacional ; el artículo 22 permite también la aceptación, la aprobación y la adhesión;
- Existen cuatro escenarios para la aplicación provisional antes de la primera Conferencia de las Partes en aplicación de la directriz 4 de la Comisión de Derecho Internacional de 2018:
1º) Declaración formal de cada Estado con una declaración al secretaria (CEPAL) reconociendo la aplicación provisional; un Estado podría mostrar el ejemplo (tal es el caso de Argentina o México);
2º) Comportamiento activo en favor de la aplicación de Escazú en el derecho nacional, construyendo una declaración implícita de aplicación provisional de facto;
3°) Declaración de los siete signatarios sin reservas en Viena de aplicación provisional de Escazú;
4°) Pedido de la sociedad civil a través las ONG participantes al proceso de adopción de Escazú con el apoyo del representante del público en la CEPAL y declaración de la CEPAL aceptada por los Estados.
L'application provisoire d'Escazú par les États signataires
Par Michel Prieur, Président du Centre International de Droit Comparé de l’Environnement (CIDCE)
Nous savons que tous les États signataires n’ont pas ratifié l’accord d’Escazú à ce jour. Seuls 12 États l’ont ratifié, alors que 24 l’ont signé.
Avant la première conférence des parties (COP), quelles sont les obligations et les devoirs des États ayant signé et ratifié l’accord ?
En d’autres termes, comment le droit international traite-t-il l’application provisoire d’un traité ?
(1) la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 et en vigueur depuis 1980 ; (2) la pratique ; et (3) le droit international coutumier qui est actuellement en cours de codification par la Commission du droit international des Nations unies à Genève avec son Guide de l’application provisoire des traités de 2018.
1) La Convention de Vienne
L’application provisoire d’un traité n’est pas une situation exceptionnelle. Elle fait partie du droit commun des traités et dépend de la volonté des États. La section 3 de la Convention de Vienne est intitulée « Entrée en vigueur et application à titre provisoire » ; l’ « entrée en vigueur » (article 24) et l’ « application à titre provisoire » (article 25). Il s’agit donc clairement de deux sujets distincts.
L’entrée en vigueur est un processus qui donne sa pleine efficacité à l’accord. Mais il y a deux catégories d’États impliqués dans l’entrée en vigueur : (a) d’une part, les États qui ont ratifié au départ, par l’entrée en vigueur formelle et initiale, également appelée collective (article 22-1 d’Escazú) ; (b) d’autre part, l’entrée en vigueur individuelle, qui dépend de la date (différente pour chacun des États) à laquelle a été l’État a déposé son instrument de ratification (article 22-2 d’Escazú).
L’application provisoire de l’article 25 de la Convention de Vienne est une question distincte de l’entrée en vigueur. Il ne s’agit pas ici de l’entrée en vigueur provisoire, mais il s’agit clairement de l‘application provisoire du traité. Il s’agit d’un concept substantiel. Selon l’article 25 : « un traité ou une partie d’un traité [peut] être appliqué à titre provisoire avant son entrée en vigueur ».
Seuls cinq Etats (Brésil, Costa Rica, Colombie, Guatemala et Pérou) sur les douze signataires ont formulé une réserve sur l’article 25 de la Convention de Vienne. Cependant, ils peuvent désormais décider librement de modifier leur position. Dans ce contexte, trois questions doivent être posées :
(a) Pour qui et depuis quand l’application provisoire existe-t-elle ;
(b) Quels sont les impacts juridiques ;
(c) Comment et quand l’application provisoire prend-elle fin ?
(a) Pour qui et quand ?
Lorsque le traité ne le prévoit pas, chaque État est libre de décider de son application provisoire. Il existe deux hypothèses d’application provisoire :
(1) lorsque le traité la prévoit expressément, (2) ou lorsque les États négociateurs en ont convenus autrement. Or, en pratique, l’hypothèse d’un avis ou d’une décision implicite de chaque État peut être favorisée à tout moment après la signature du traité.
b) Quels sont les impacts juridiques de l’application provisoire ?
Il s’agit ici de la question très pertinente de l’impact de la signature. Les articles de la Convention de Vienne en question sont au nombre de trois :
[i] Article 12 : un État peut se lier par la signature, « consentement à être lié par un traité […] exprimé par la signature ». Soit l’État avait l’intention de donner un tel effet à la signature, soit elle provient des pleins pouvoirs de son représentant, soit enfin elle s’est manifestée au cours de la négociation. Chaque État signataire est libre de décider de l’application provisoire du traité dans la mesure où son droit national le permet.
ii) l’article 18, est très important car il établit « l’obligation de ne pas faire échec à l’objet et au but d’un traité ». Quand l’article 18 s’applique-t-il ?
Précisément « avant son entrée en vigueur ». En d’autres termes, quel que soit l’objet de l’application provisoire de l’article 25, l’article 18 s’impose à tous les États signataires. Il s’agit d’une obligation formelle et substantielle : l’État doit s’abstenir d’actes faisant échec à l’objet et au but du traité. Selon l’avis consultatif de la Cour internationale de justice sur les réserves à la Convention sur le génocide, l’article 18 concerne les éléments essentiels du traité et « la signature constitue le premier stade de la participation au traité » (CIJ, Rec. 1951, p. 27-28). Cet article 18 s’impose donc désormais aux 24 États signataires. Cette obligation de s’abstenir est imposée à la fois au niveau international, et national. Elle implique la condamnation d’éventuelles déclarations publiques contre l’accord d’Escazú, ou d’actes juridiques nationaux de régression.
Quel est l’objet et le but d’Escazú ? L’objet et le but d’Escazú sont contenus dans le préambule et dans les articles 1 (objectif), 3 (principes), 4 (dispositions générales), 9 (défenseurs des droits de l’homme, qui est clairement le cœur de l’objet d’Escazú, expressément mentionné dans le préambule) [iii].
iii] Le troisième article de la Convention de Vienne qui s’applique pendant la période d’application provisoire est l’article 26, Pacta sunt servanda. Selon le Rapporteur spécial de la Commission du droit international, l’application provisoire est soumise à l’obligation pacta sunt servanda (3e rapport 2015, paragraphe 50, 5s6 à 59, A/CN.4/687). L’article 26 s’applique aux traités » en vigueur « . Puisque l’accord d’Escazú est formellement en vigueur dans 12 États depuis le 22 avril 2021, cela signifie que l’article 26 s’applique également aux 12 États signataires. Pour ces derniers, il pourrait s’agir d’une application provisoire.
c) Comment et quand l’application provisoire prend-elle fin ?
L’application provisoire prendra fin pour chaque État, lorsque l’État notifiera aux autres États entre lesquels le traité est appliqué à titre provisoire, son intention de ne pas devenir partie au traité. Une autre option serait que l’application provisoire prenne fin le quatre-vingt-dixième jour après la date à laquelle cet État a déposé son instrument de ratification en vertu de l’article 22 d’Escazú.
2) La pratique internationale
Au regard de la doctrine et de la pratique internationale, il y a de plus en plus d’exemples d’application provisoire des traités depuis la deuxième guerre mondiale, que ce soit de manière formelle ou informelle. C’est assez classique dans le domaine des traités commerciaux, douaniers, de libre-échange, de la collaboration militaire, ou encore des produits de base tels que le café, l’huile d’olive, le blé, etc. La pratique formelle recense 1349 cas d’application provisoire des traités entre 1946 et 2015 (4e rapport du rapporteur spécial de la Commission du droit international, 2016, A/CN.4/699, § 110).
En matière environnementale, l’application provisoire des traités n’est malheureusement pas aussi répandue. Cependant, une nouvelle tendance existe, due aux situations de catastrophe et d’urgence environnementales (Rapport du Secrétariat, Application provisoire des traités, 2013 (A/CN.4/68) ; 2017 (A/CN. 4/707).
A titre d’exemple, nous pouvons mentionner cinq cas d’application provisoire depuis la signature et avant la ratification d’un traité environnemental :
- La partie XI de la Convention sur le droit de la mer de 1994, article 7.
- La Convention de 1986 sur la notification rapide d’un accident nucléaire, article 13.
- L’Accord de 2002 établissant le Centre sur les changements climatiques de la Communauté des Caraïbes, Protocole sur l’application provisoire.
- L’Accord international sur les bois tropicaux de 2006, article 39-2.
- Je tiens enfin particulièrement à mentionner comme exemple d’application provisoire implicite, la pratique française relative à la Convention d’Aarhus. En effet, la France a signé Aarhus en 1998. Or la publication au journal officiel est intervenue le 25 mars 1999, avant la ratification au 28 février 2002. Il s’agissait donc pendant trois ans d’un cas d’application provisoire effective ! Ce pourrait être un exemple pour les Etats d’Escazú.
3) La codification de l’application provisoire des traités par la Commission du droit international des Nations unies depuis 2012.
A la suite du 6ème rapport du rapporteur spécial Juan Manuel Gómez Robledo (juriste mexicain, aujourd’hui ambassadeur du Mexique en France), la Commission du droit international a produit un projet de directives servant de guide à l’application provisoire des traités.
Concernant ces directives (A/CN.4/L.910 de 2018), nous pouvons souligner que :
- l’application provisoire, si elle n’est pas mentionnée dans le traité, comme dans l’affaire Escazú, peut survenir » autrement « , c’est-à-dire par une décision individuelle ou collective postérieure à la signature, ou implicitement (directive 3) ;
- le début de l’application provisoire peut intervenir à n’importe quelle date (directive 5) ;
- l’application provisoire crée une obligation contraignante d’appliquer ce traité (directive 6) ;
- la violation d’une obligation découlant d’un traité appliqué à titre provisoire engage la responsabilité internationale (directive 8) ;
- un État qui a accepté l’application provisoire d’un traité ne peut invoquer les dispositions de son droit interne pour justifier le non-respect de ses obligations (directive 10).
Conclusions
L’accord d’Escazú ne prévoit pas l’application provisoire dans l’accord. Au cours de la négociation du traité, la question ne s’est jamais posée. Or cette réalité juridique n’est pas un obstacle – c’est-à-dire qu’elle n’interdit pas – de décider de l’application provisoire maintenant. Puisque Escazú est déjà en vigueur et s’applique à 12 États, le problème de l’application provisoire ne concerne que sept États signataires (à l’exclusion des cinq Etats ayant émis une réserve sur l’art. 25 de la Convention de Vienne). De plus, dans le futur, neuf Etats pourraient s’y joindre ultérieurement.
Il existe, à l’heure actuelle, de solides arguments pour décider de l’application provisoire d’Escazú :
– La forte demande sociale de démocratie environnementale
– L’urgence environnementale et climatique, afin de faire face aux catastrophes environnementales.
– La nécessité actuelle d’une mise en œuvre concrète des Objectifs de Développement Durable, notamment l’ODD 16 » paix, justice et institutions fortes « .
– Le manque de confiance du public et l’urgence d’apporter des réponses juridiques fortes.
– La relation étroite entre Escazú et tous les droits de l’homme (art 4-1).
– L’utilité immédiate des trois piliers d’Escazú.
– L’existence des normes d’Escazú dans un grand nombre de pays.
– Le temps nécessaire dans certains pays pour la procédure de ratification au parlement.
Comment introduire l’application provisoire maintenant ?
Il n’y a pas d’obstacle juridique car aucun Etat n’a auparavant fait une déclaration formelle de non application provisoire d’Escazú. Les États signataires ont déjà participé à deux réunions après la signature de l’accord et avant son entrée en vigueur officielle (octobre 2019 et décembre 2020). L’accord d’Escazú ne prévoit pas d’obligation de ratification ; celle-ci dépend de chaque droit national ; l’article 22 permet également l’acceptation, l’approbation et l’adhésion.
Il existe quatre scénarios d’application provisoire avant la première Conférence des Parties en application de la ligne directrice 4 de la Commission du droit international de 2018 :
1er) Déclaration formelle de chaque État avec une déclaration au secrétariat (CEPALC) reconnaissant l’application provisoire ; un État pourrait montrer l’exemple (c’est le cas de l’Argentine ou du Mexique).
2ème) Comportement actif en faveur de l’application d’Escazú dans le droit national, construisant une déclaration implicite d’application provisoire de facto.
3ème) Déclaration des sept signataires sans réserves à Vienne de l’application provisoire d’Escazú.
4ème) Demande de la société civile à travers les ONG qui participent au processus d’adoption d’Escazú avec l’appui du représentant du public à la CEPALC et déclaration de la CEPALC acceptée par les Etats ;
A aplicação provisória de Escazú pelos Estados signatários
Por Michel Prieur, Presidente do Centro Internacional de Direito Ambiental Comparado (CIDCE)
Sabemos que todos os Estados até hoje signatários não ratificaram o Acordo; somente 12 Estados o fizeram, sendo que 24 o firmaram.
Isso significa que há 12 Estados signatários que são parte de uma categoria jurídica especial em Direito Internacional dos Tratados. No caso de Escazú, há uma situação geográfica e política muito particular, porque nessa categoria estão Estados que têm uma particularidade muito grande: o maior Estado da região, o Brasil; o Estado em que os seus pares firmaram o Acordo, a Costa Rica; os Estados que deram início ao processo de negociação, o Chile e a Colômbia.
O problema que queremos abordar na parte final desta série de conferências sobre Escazú é o de saber: quais são, hoje, os direitos e deveres dos Estados signatários e dos Estados ratificantes, antes da primeira COP, ou seja, durante o tempo que se transcorrerá até as próximas ratificações?
Noutras palavras: como o Direito Internacional trata da aplicação provisória de um tratado?
No Direito Internacional dos tratados há três fontes: 1) a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969, e que se encontra em vigor desde 1980; 2) a prática; 3) o Direito Internacional Consuetudinário, que está sendo codificado pela Comissão de Direito Internacional da ONU, em Genebra, sendo uma de suas manifestações o guia de aplicação provisória dos tratados, de 2018.
1.A Convenção de Viena
A aplicação provisória de um tratado não é uma situação excepcional; é parte do Direito comum dos tratados e depende da vontade dos Estados. A Seção 3 da Convenção de Viena se intitula “Entrada em vigor e aplicação provisória”; a “entrada em vigor” (art. 24) e a “aplicação provisória” (art. 25) são, claramente, temas distintos.
A entrada em vigor é um processo que outorga uma efetividade completa ao acordo. Há, entretanto, duas categorias de Estados envolvidos na entrada em vigor: a) em primeiro lugar, os Estados que ratificaram, desde o começo, pela entrada em vigor formal e inicial, chamada também de coletiva (art. 22-1 de Escazú); b) em segundo lugar, a entrada em vigor individual, que depende da data, diferente para cada um dos Estados, segundo a data em que cada Estado tenha depositado seu instrumento de ratificação (art. 22-2 de Escazú).
A aplicação provisória do artigo 25 da Convenção de Viena é um tema independente da entrada em vigor. O tema, aqui, não é a entrada em vigor provisória, mas sim a aplicação provisória do Tratado. É um conceito substancial. Segundo o artigo 25: “Um tratado ou uma parte do tratado aplica-se provisoriamente enquanto não entra em vigor”.
Apenas cinco Estados (Brasil, Costa Rica, Colômbia, Guatemala e Peru) entre os doze signatários formularam reserva quanto ao artigo 25 da Convenção de Viena. Ainda assim, podem decidir livremente por mudar sua posição neste momento.
Considerando este marco, impende fazerem-se três perguntas: 1) Em relação a quem e desde quando existe a aplicação provisória? 2) Quais são seus impactos jurídicos? 3) Como e quando se termina a aplicação provisória?
a. Quem e quando?
Em relação a quem, cada Estado é livre para decidir acerca da aplicação provisória, quando o próprio tratado não disponha sobre o tema.
Há duas hipóteses de aplicação provisória: quando o tratado disponha expressamente ou quando os Estados tenham definido de outro modo, no curso das negociações. Além disso, na prática, podemos ajudar na hipótese de uma opinião ou decisão implícita de cada Estado, a qualquer momento, após a assinatura do tratado.
b. Quais são os impactos jurídicos da aplicação provisória?
A questão do impacto da firma tem grande relevância. Aqui há três artigos da Convenção de Viena que podem se aplicar ao caso:
(i) O artigo 12 prevê que “O consentimento de um Estado em obrigar-se por um tratado manifesta-se pela assinatura […]”. Ora, há que se perquirir se a intenção do Estado de dar esse efeito à assinatura esteve presente nos plenos poderes de seu representante ou se foi manifestado no curso da negociação.
Cada Estado signatário pode decidir livremente pela aplicação provisória de um tratado, segundo esteja permitido por seu direito interno.
(iii) O artigo 18 é de grande importância, pois estabelece a obrigação de não se frustrar “o objeto e a finalidade de um tratado”. Mas quando é que se aplica o artigo 18? Precisamente “antes de sua entrada em vigor”. Ou seja, qualquer que seja o tema da aplicação provisória do artigo 25, o artigo 18 de impõe a todos os signatários. É uma obrigação formal e substancial: o Estado deve se abster de realizar atos frustrando o objeto e a finalidade do tratado.
De acordo com a Opinião Consultiva da Corte Internacional de Justiça sobre as reservas à Convenção sobre o Genocídio, o artigo 18 se refere aos elementos essenciais do tratado e “a assinatura constitui a primeira etapa de participação a um tratado” (CIJ, Rec. 1951, p. 27-28)
O artigo 18 se impõe, hoje, a todos os 24 Estados signatários; a obrigação de abstenção de atos, a seu turno, é imposta tanto em nível internacional como nacional. Implica em condenarem-se as eventuais declarações públicas contra Escazú, como os atos jurídicos nacionais que representem regressão.
Ora, quais são o objeto e a finalidade de Escazú? Ambos estão presentes em seu preâmbulo e nos artigos 1 (objetivo), 3 (princípios), 4 (disposições gerais), 9 (defensores dos direitos humanos – claramente, o cerne do objeto de Escazú, mencionado expressamente em seu preâmbulo).
(iii) O terceiro artigo da Convenção de Viena que se aplica no período da aplicação provisória é o artigo 26, que enuncia o princípio pacta sunt servanda. Segundo o relator especial da Comissão de Direito Internacional, a aplicação provisória se encontra submetida à obrigação pacta sunt servanda (3º relatório de 2015, §§ 50, 56 a 59, A/CN.4/687). O artigo 26 se aplica aos tratados “em vigor”; ora, se Escazú está formalmente em vigor em 12 Estados desde 22 de abril de 2021, isso significa que o artigo 26 também se aplica aos 12 Estados signatários para os quais poderia tratar-se de uma aplicação provisória.
c. Como e quando finaliza a aplicação provisória?
A aplicação provisória terminará para cada Estado quando o mesmo notifique aos demais Estados entre os quais o tratado se aplica provisoriamente, sua intenção de não ser parte ao tratado. Outra opção seria que a aplicação provisória terminaria no nonagésimo dia, contado a partir da data em que o Estado tenha depositado seu instrumento de ratificação, segundo o artigo 22 de Escazú.
2. A prática internacional
De acordo com a doutrina e a prática internacionais, pode-se considerar que desde a Segunda Guerra Mundial há cada vez mais exemplos de aplicação provisória dos tratados, tanto de maneira formal como informalmente. É bastante clássico em tratados comerciais, de questões aduaneiras, de livre comércio, de cooperação militar ou, ainda, que tenham por objeto produtos de base, como café, azeite de oliva, trigo etc.
A prática formal identifica 1349 casos de aplicação provisória de tratados entre 1946 e 2015, de acordo com o 4º relatório produzido pelo relator especial da Comissão de Direito Internacional, de 2016 (doc. A/CN.4/699, § 110).
Em matéria ambiental, a aplicação provisória dos tratados não é, infelizmente, tão generalizada. Há, entretanto, uma tendência nova, em razão das situações de catástrofe e de urgência ambiental (cf. relatório da Secretaria sobre a aplicação provisória dos tratados, de 2013, doc. A/CN.4/68; e relatório de 2017, doc. A/CN. 4/707).
A título de exemplo, podemos mencionar cinco casos de aplicação provisória de tratados ambientais, desde sua assinatura e antes de sua ratificação:
- A Parte XI da Convenção sobre o Direito do Mar, 7, de 1994;
- A Convenção sobre a pronta notificação de acidentes nucleares, de 1986, art. 13;
- O Acordo da Comunidade Caribenha sobre mudanças climáticas, de 2002, o Protocolo sobre a aplicação provisória;
- A Convenção Internacional de madeiras tropicais, de 2006, 39-2.
- É com prazer que menciono a prática francesa em relação à Convenção de Aarhus, como exemplo de aplicação provisória implícita; França assina Aarhus em 1998, mas faz publicar no Diário Oficial em 25 de março de 1999, antes da ratificação, que ocorreu em 28 de fevereiro de 2002; se tratou, assim, de um caso de aplicação provisória efetiva durante três anos! Poderia ser um exemplo para os Estados, no tocante a Escazú.
3. A codificação da aplicação provisória dos tratados pela Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas desde 2012
Após o 6º relatório do Relator Especial Juan Manuel Gómez Robledo, jurista mexicano e embaixador do México na França, a Comissão de Direito Internacional redigiu um projeto de diretriz que serviria de guia para a aplicação provisória dos tratados (doc. A/CN.4/L.910 de 2018).
Podemos destacar desse guia os seguintes elementos:
- A aplicação provisória, se não está mencionada no tratado, como é o caso de Escazú, pode surgir “de outro modo”, ou seja, por decisão individual ou coletiva, posterior à assinatura ou, ainda, de maneira implícita (Diretriz nº 3);
- O início da aplicação provisória pode se dar em qualquer data (Diretriz nº 5);
- A aplicação provisória criará uma obrigação vinculante de aplicar o tratado (Diretriz nº 6);
- A violação de uma obrigação que emana de um tratado aplicado provisoriamente gerará responsabilidade internacional (Diretriz nº 8);
- Um Estado que tenha acordado com a aplicação provisória de um tratado não poderá invocar as disposições de seu direito interno como justificativa para descumprir suas obrigações (Diretriz nº 10).
Conclusões
O Acordo de Escazú não prevê a aplicação provisória; durante a negociação do Tratado, essa questão não foi suscitada.
Essa realidade jurídica, no entanto, não é um obstáculo – ou seja, não há vedação – quanto a decidir, agora, por sua aplicação provisória.
Considerando que Escazú já se encontra em vigor e se aplica a 12 Estados, o problema da aplicação provisória concerne 7 Estados signatários (excluídos os 5 que apuseram reserva ao artigo 25 da Convenção de Viena) e, no futuro, os 9 que poderão aderir ao Acordo.
Há, atualmente, argumentos fortes para decidir pela aplicação provisória de Escazú:
- A urgência ambiental e climática, para afrontar as catástrofes ambientais;
- A forte demanda social por democracia ambiental e o interesse comum em matéria ambiental;
- A necessidade atual de implementar-se concretamente os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, particularmente o ODS 16, intitulado “Paz, justiça e instituições sólidas”;
- A falta de confiança pública e a urgência em se dar respostas juridicamente fortes;
- A relação estreita entre Escazú e todos os direitos humanos (art 4-1);
- A utilidade imediata dos três pilares de Escazú;
- A existência, num grande número de Estados, das normas de Escazú;
- O tempo necessário, em alguns países, para o procedimento de ratificação nos respectivos parlamentos.
Como introduzir, agora, a aplicação provisória?
- Não há obstáculo jurídico, pois nenhum Estado fez qualquer declaração formal enquanto a não aceitar a aplicação provisória de Escazú;
- Já os Estados signatários participaram de duas reuniões após a assinatura do Acordo e antes de sua entrada em vigor formal (outubro de 2019 e dezembro de 2020);
- Não se exige, no Acordo de Escazú, a ratificação; isso depende das regras do direito nacional de cada Estado; o artigo 22 permite, igualmente, a aceitação, a aprovação e a adesão;
- Há quatro cenários para a aplicação provisória antes da primeira Conferência das Partes, aplicando-se a Diretriz nº 4 da Comissão de Direito Internacional, de 2018:
- Uma declaração formal, de cada Estado, junto a uma declaração à Secretaria (CEPAL), reconhecendo a aplicação provisória; um Estado poderia dar o exemplo (caso da Argentina ou do México);
- Um comportamento ativo pela aplicação de Escazú aos direitos nacionais, construindo-se uma declaração implícita em favor de sua aplicação provisória de facto;
- Uma declaração coletiva de todos os 7 Estados signatários que não apuseram reservas à Convenção de Viena de 1969 quanto à aplicação provisória de Escazú;
- Um pedido da sociedade civil, através das ONG’s participantes ao processo de adoção de Escazú, com o apoio do representante do público na CEPAL, e uma declaração da CEPAL, aceita pelos Estados.