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Note sur la première session de fond du Groupe de travail spécial à composition non limitée : Vers un pacte mondial pour l’environnement (Nairobi, 14-18 janvier 2019)
Par Dr. Alessandra Lehmen, Ph.D., LL.M., Esq. (Brazil and New York), représentante du CIDCE
Aperçu sur la session
La première session de fond du Groupe de travail spécial à composition non limitée a essentiellement porté sur l’examen du rapport du Secrétaire général (SG), suivant l’ordre du jour convenu lors de la session d’organisation de New York. Trois points principaux y figuraient: 1. Examen du rapport du SG; 2. Discussion des options; 3. Rédaction de recommandations pour soumission à l’Assemblée générale.
Les coprésidents de la session ont présenté un résumé oral des travaux à la fin de la réunion, dont le texte sera disponible prochainement.
Le segment principal de la session a commencé par les déclarations générales, suivies par une longue présentation des positions des Etats, souvent répétitives, sur les différentes sections du rapport du SG.
Certaines délégations et ONG ont observé que ce long examen du rapport du SG risquait de faire dérailler le processus, enlisant la réunion dans des considérations sectorielles détaillées. De nombreux États se sont en outre inquiétés de la possibilité de rouvrir des conventions et traités qui ont été soigneusement négociés, dont les lacunes peuvent avoir été intentionnelles et refléter des compromis durement obtenus.
Certains États (Canada, Australie et UE dans une certaine mesure) ont estimé qu’il fallait développer les arguments sur les avantages d’un pacte mondial pour l’environnement.
En ce qui concerne le rapport du SG, certains États ont estimé qu’il aurait pu couvrir de façon plus complète certains éléments, que ses recommandations auraient pu être mieux justifiées ou que certains domaines abordés dépassaient le mandat du Groupe de travail. Cependant, il a été généralement admis qu’il ne devrait pas être sujet à négociation. Même s’il n’était pas parfait, il devrait constituer la base de la discussion. En outre, le débat ne devrait pas nécessairement se limiter à la substance du rapport.
Certains États ont envisagé de déclasser le pacte mondial en une déclaration non contraignante. D’autres ont suggéré de se concentrer sur une ou deux dimensions critiques, telles que le droit à un environnement propre, sûr, sain et durable et la délimitation des principes environnementaux.
Le Brésil a indiqué que la Commission du droit international avait déjà pour mandat de codifier les principes généraux du droit international. Cependant, d’autres Etats ont souligné qu’il s’agissait d’un processus très lent et que l’environnement nécessitait une expertise pertinente de manière urgente.
Les délégués ont semblé davantage convaincus de l’importance des principes généraux en tant que pierre angulaire du droit international de l’environnement. Un tel exercice serait l’occasion de mettre à jour les principes existants et d’en inclure de nouveaux. Cependant, il a été souligné qu’il fallait veiller à ne pas rouvrir les principes existants d’une manière qui puisse conduire à une régression.
L’importance de certains des principes énoncés dans le rapport du SG (prévention, précaution, pollueur-payeur, responsabilités communes mais différenciées, non-régression) a été soulignée. Le droit à l’environnement a été mis en avant car de nombreux droits de l’homme ne peuvent être atteints sans un environnement propre et sain. La reconnaissance d’autres principes et concepts a également été suggérée, notamment le système terrestre, les limites de la planète, la Terre nourricière, l’harmonie avec la nature, la valeur intrinsèque de la nature et la nécessité de prendre soin de l’environnement.
Considérations politiques
Les États-Unis, l’Argentine, le Brésil et d’autres Etats étaient opposés au pacte. La Chine a considéré que la «démocratie environnementale» est un concept idéologique qui devait être supprimé.
Le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, la Suisse et la Sierra Leone et, dans une certaine mesure, l’Union européenne (UE – probablement pour satisfaire l’Allemagne et la Belgique), ont estimé qu’il fallait davantage d’arguments sur les avantages d’un pacte mondial.
Il est intéressant de noter que, si de nombreux pays ont argué que le pacte serait inoffensif en ce qu’il n’introduirait aucun nouveau principe ou obligation, la Suisse a répliqué qu’il conviendrait précisément que le pacte apporte quelque chose de nouveau.
Les préoccupations de l’Équateur étaient également intéressantes: bien que généralement favorable à la sauvegarde de l’environnement, il craint que le processus de négociation ne conduise à un affaiblissement des conventions et traités existants.
Même certains pays alignés sur le plan philosophique avaient des doutes. Par exemple, la Bolivie a déclaré qu’elle élaborait des politiques et des actions fortes pour protéger la Terre nourricière, mais était préoccupée par les obligations supplémentaires que ce travail pourrait entraîner.
Un certain nombre de pays en développement étaient également préoccupés par les obligations potentielles et le fardeau de la conformité, compte tenu de leurs priorités de développement. Certains ont fait valoir que les pays industrialisés avaient causé le problème et qu’il était inéquitable de demander aux pays en développement de prendre des mesures rigoureuses pour y remédier.
Une autre préoccupation sous-jacente concernait l’impact potentiel sur le commerce. Des discussions parallèles suggèrent que, bien qu’ayant justifié leurs positions par des arguments juridiques, c’est la préoccupation réelle du Brésil et de l’Argentine. On peut penser également que le nouveau gouvernement brésilien – censé avoir pour objectif d’affaiblir la réglementation environnementale – aimerait voir le principe de non-régression rejeté, car il est de plus en plus invoqué (jusqu’à présent sans grand succès) par les tribunaux brésiliens.
La Micronésie est apparue comme un fervent partisan du pacte. Son délégué a évoqué la nécessité de garantir la participation d’autres petits États insulaires, tous en faveur du pacte (leur existence-même étant menacée), et annoncé une coordination de leurs positions avec celles d’autres îles du Pacifique avant la prochaine session, et peut-être même en dehors de la zone.
La Serbie a souligné que les menaces environnementales sont de nature transfrontalière et, comme telles, ont besoin de coordination, en prenant l’exemple du transport aérien: personne ne jugerait acceptable que les conventions relatives au transport aérien soient dissociées et appliquées différemment dans le monde.
Sainte-Lucie a livré l’une des déclarations les plus fortes (reproduite en annexe) et s’est montrée très favorable au renforcement du rôle des ONG. Plusieurs autres délégations ont évoqué l’importance de la participation des ONG, y compris celle de l’UE.
L’un des problèmes est que l’UE présente ses positions communes sans que ses États membres fassent des déclarations individuelles séparées, ce qui affaiblit notablement les voix en faveur du pacte mondial et d’autres avancées. D’autres groupes ont exprimé des positions communes, mais leurs membres ont également parlé pour leur propre compte (et pas toujours en ligne avec la position commune du groupe).
Le G77 a mis fin à la coordination et aux déclarations communes, les divergences de vues en son sein étant trop importantes. Cependant, il est question que l’ASEAN tente de coordonner ses vues avant la prochaine session.
Il est important que les ONG montrent l’exemple en apportant des réponses communes aux concepts juridiques débattus en plénière, d’autant plus que les États considérés comme des défenseurs du processus, tels que les membres de l’UE, n’ont pas été particulièrement actifs.
Considérations juridiques
Certains opposants au processus ont soutenu : (a) qu’une lacune peut signifier différentes choses, voire qu’il n’y a pas de lacunes ni de fragmentation, mais une spécialisation des divers régimes juridiques; (b) qu’il y a un déjà trop d’instruments juridiques et qu’il faut plutôt renforcer la mise en œuvre et l’autonomie des traités précédents; (c) que l’intention sous-jacente est de créer un nouveau texte; (d) qu’il y a des principes qui sont déjà dépassés; (e) que le Groupe de travail manque de ressources et d’expertise; (f) qu’admettre l’existence de lacunes pourrait créer des incertitudes systémiques; et (g) que la négociation d’un pacte mondial pourrait conduire à un retrait du processus.
Participation de la société civile
64 ONG ont été autorisées à participer à la session, mais environ 20 seulement y ont effectivement pris part, et nombre d’entre elles n’ont pas assisté aux réunions de coordination des ONG. Il n’y a pas eu de coordination des ONG avant cette première session de fond. Au cours de celle-ci, les ONG ont tenu une réunion de coordination tous les matins pendant une heure avant la plénière. Deux coordinateurs des ONG ont été nommés: Ana Barrera de l’IIDMA (Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente) et Paulo Magalhães de la Maison commune de l’humanité.
Les coprésidents ont permis aux ONG de prendre la parole après les délégués et n’ont refusé aucune demande de déclaration. Toutefois, lors de l’examen du rapport du SG, les ONG n’ont pu intervenir brièvement qu’à la fin de la journée, ce qui ne leur a pas permis de couvrir toutes les sections du rapport.
Comme de nombreuses ONG n’ont pas pu assister à cette session, les ONG ont fait pression pour l’allocation de fonds afin de faciliter la participation de la société civile, en particulier pour financer les voyages des coordinateurs, et elles ont inclus cette requête dans une déclaration. Le gouvernement kenyan proposera des vols spéciaux avec des tarifs avantageux pour la quatrième session de l’Assemblée des Nations Unies pour l’environnement (ANUE 4), mais il n’était pas clair s’ils seraient réservés aux seuls délégués des Etats.
L’unité de la société civile du PNUE n’a pas pu accéder aux ressources allouées parce qu’elles proviennent de deux fonds d’affectation spéciale réservés aux délégations étatiques. Une autre complication tient au fait que seules certaines des ONG présentes ont été accréditées par le PNUE. Toutefois, l’UE, qui a fourni les financements, s’est engagée à parler avec le PNUE de leur affectation.
Certaines ONG n’ont pas pu participer à cette session car elles ne relèvent pas des catégories d’organisations accréditées auprès de l’ECOSOC ou pour les conférences et sommets consacrés à des connexes.
Les déclarations des ONG ont été faites au nom de «plusieurs ONG présentes», beaucoup n’ayant pas participé ou ne voulant pas s’engager sur un texte commun.
Réunions des ONG
La coordination des ONG a tenu des réunions avec les coprésidents, l’UE et le GRULAC (Groupe de l’Amérique latine et des Caraïbes).
Les coprésidents s’emploient à faire respecter les trois étapes du mandat du Groupe de travail tel que défini par la résolution de l’Assemblée générale. Ils considèrent cette première session de fond comme une occasion pour les délégués de procéder à un examen exhaustif du rapport du SG sur la question des lacunes.
Ils ont déclaré que la question de l’élaboration d’un instrument juridique ne leur appartient pas et qu’il s’agit d’une possibilité, entre autres options envisageables. La deuxième session serait importante car elle devait se focaliser sur les options. Elle serait donc plus prospective et devrait donner une idée plus claire de l’avancement du processus.
Les coprésidents ont noté que les petits États insulaires étaient particulièrement favorables à un pacte mondial.
L’UE a souligné son soutien à la participation de la société civile et des grands groupes. Vers la fin de la session, elle a décidé qu’elle consulterait les parties prenantes au fur et à mesure de l’élaboration de ses positions, éventuellement en ligne sur un forum Web, avec la possibilité d’organiser des consultations séparées avec des États membres.
L’UE a estimé qu’il y avait une convergence de vues parmi ses membres. Toutefois, la convergence n’a pas semblé totale dans les positions exprimées pendant la session. La France faisait pression sur des délégations mais n’intervenait pas en plénière (en raison des positions communes adoptées par l’UE et de la nécessité de respecter les procédures de l’ONU).
L’UE a le statut d’observateur et le pouvoir de parler au nom de ses États membres. Toutefois, ceux-ci ne se sont pas exprimés en leur propre nom, ce qui a considérablement dilué le sentiment de soutien manifesté lors de la session.
L’UE a estimé que la prochaine session commencerait à se concentrer sur l’action, avec l’exploration des options, et que l’élaboration des principes environnementaux représenterait un potentiel. Elle a demandé l’élaboration d’un document officieux pour guider les débats lors de la deuxième session de fond. L’UE souhaitait examiner différentes options et ne savait pas si un instrument unificateur serait la bonne solution.
La Chambre de commerce internationale, favorable à un pacte mondial, espérait que l’UE en ferait la promotion car il pourrait contribuer à promouvoir l’environnement opérationnel international des entreprises grâce à l’harmonisation des normes.
Les membres du GRULAC ont également évoqué l’importance d’impliquer et de rencontrer les ONG et la société civile. Pour leur part, les ONG ont évoqué les similitudes entre leurs points de vue sur les concepts de système terrestre et de frontières planétaires, ainsi que sur la philosophie de certains membres du GRULAC concernant la Terre nourricière.
La Bolivie a souligné que les positions des membres du GRULAC étaient diverses et que des incertitudes entouraient la voie à suivre. L’Argentine et le Venezuela sont apparus comme les plus négatifs à l’égard du pacte. Pour la Bolivie, la Terre nourricière n’est pas seulement une conviction philosophique, mais aussi comme un concept opérationnel porteur de droits collectifs. Elle s’attend à un résultat ambitieux, mais sans risques pour les régimes juridiques existants.
L’Équateur, favorable aux droits de la nature et à un développement « éco-viable », est soucieux des cycles de la Terre nourricière et de l’harmonie avec la nature, mais redoute de nouvelles obligations et préférerait mettre l’accent sur l’amélioration des connaissances traditionnelles. Il a réclamé la création d’un système international d’indemnisation des dommages environnementaux transfrontières.
Le Venezuela et l’Argentine ont mis en avant le Programme de développement durable 2030. Le Venezuela s’est demandé s’il y a des lacunes et s’est interrogé sur la faisabilité d’un pacte juridiquement contraignant. L’Argentine, opposée au pacte, estime qu’il n’y a pas de lacunes et qu’admettre leur existence pourrait conduire à reconnaître qu’il y a un dangereux vide juridique à combler. Cependant, elle a fait état de lacunes en matière de mise en œuvre, de transfert de technologie, de renforcement des capacités et de financement.
L’une des préoccupations communes était d’éviter de compromettre ou de réduire à néant les instruments existants ou de rouvrir leur négociation après avoir été soigneusement élaborés au terme de longs processus.
Prochaine session
Il a été convenu que la prochaine session de fond sur le pacte mondial se tiendrait du 18 au 20 mars 2019, dans la semaine suivant l’ANUE 4, avec l’ordre du jour suivant: 1. Ouverture; 2. Adoption de l’ordre du jour; 3. Financement des activités du groupe de travail spécial à composition non limitée; 4. Examen des options possibles pour combler les lacunes éventuelles du droit international de l’environnement et des instruments liés à l’environnement, selon le cas; 5. Ordre du jour provisoire et dates de la troisième session de fond; 6. Autres questions; 7. Clôture.
Des contributions écrites, y compris par la société civile, peuvent être soumises avant la prochaine session. Pour être constructives et influentes, elles devraient se concentrer sur les options permettant de combler les lacunes éventuelles, sujet principal de la prochaine session. EIles doivent être envoyés au plus tard le 20 février à: environment-law-director@un.org, avec copie à Laetitia Zobel de l’Unité de la société civile d’ONU Environnement: laetitia.zobel@un.org.
Prochaines étapes
Lors de la réunion de coordination des ONG, il a été convenu de préparer avant la deuxième session de fond: (i) un dépliant expliquant pourquoi un pacte mondial est nécessaire ; (ii) un document fournissant des réponses juridiques aux objections soulevées par les délégués (sous la forme de questions-réponses). Ces commentaires pourraient être mis sur le site Web du PNUE.
Les ONG devraient aussi articuler leurs réflexions sur les options visant à combler les lacunes identifiées avant le 20 février. Compte tenu des contraintes de temps, ce travail pourrait être fait par les organisations séparément, mais en échangeant les informations et les idées dans la mesure du possible, tout en soulignant la nécessité d’un pacte mondial et d’une approche basée sur le système terrestre.
L’UNEA 4 devrait constituer une bonne occasion de renforcer les capacités sur le pacte mondial. Laetitia Zobel a demandé s’il serait possible d’organiser un événement parallèle ou une réunion d’information à ce sujet dans la tente verte.
En ce qui concerne le plaidoyer, avant la prochaine session, un lobbying devrait être fait auprès des différends groupes (y compris l’ASEAN, qui tentera de s’entendre sur une position commune) et de pays individuels. L’objectif devrait être d’obtenir une «adhésion» au processus; un soutien au pacte mondial sous la forme d’un instrument international contraignant; et l’acceptation de la nécessité de développer un système qui reconnaisse l’unité, l’interconnectivité et l’interdépendance de l’écosystème Terre et qui utilise le cadre des frontières planétaires pour surveiller et diriger la gouvernance environnementale internationale.
Conclusion
En résumé, l’idée d’un pacte mondial pour l’environnement a suscité de nombreuses réactions divergentes et les délégations ont exprimé beaucoup d’incertitudes quant à la nécessité de prendre des mesures pour combler les lacunes identifiées. Certaines ONG et certaines délégations craignaient fort que ce processus ne puisse s’effondrer s’il n’est pas soutenu. De nombreuses délégations ont estimé qu’il était important que les ONG plaident avec force pour maintenir le processus et le pacte mondial à flot. De nombreuses autres délégations ont, par contre, affirmé qu’il n’existait aucune lacune dans le droit international de l’environnement et visaient clairement à mettre fin au processus.
La deuxième session de fond examinera les options permettant de combler les lacunes. Il a été reconnu que ces lacunes pourraient couvrir un certain nombre de domaines, allant du pacte mondial aux principes environnementaux, du droit humain à un environnement propre et sain à la protection des défenseurs de l’environnement, à une meilleure gouvernance, aux mesures d’harmonisation, au suivi et à la mise en œuvre, aux mesures économiques et financières, etc. Elle pourrait donc offrir à la société civile une bonne occasion de faire avancer ses arguments en faveur du pacte.
Dr. Alessandra Lehmen, Ph.D., LL.M., Esq. (Brazil and New York)
Mail: alehmen@alumni.stanford.edu
Liens
Pour la couverture quotidienne de la session sous la forme de brefs rapports par l’IISD, voir : https://globalpact.informea.org/news.
Pour le texte des déclarations faites pendant la session, y compris celles des ONG, voir: www.unenvironment.org/events/conference/towards-global-pact-environment.
Annexe
Presentation by Saint Lucian Delegate Kate Wilson
Co-Chairs of the Ad Hoc Open-Ended Working Group pursuant to UN Resolution 72/277 the Excellencies of Portugal and Lebanon, other members of the Head Table: UNEP Representatives, Representatives of the Law Division, Delegates, NGOs, Other interested Parties, Good Morning.
Since this is the first time that my Delegation addresses this First Substantive Session, We wish to thank the Government and people of Kenya for their gracious hospitality and the awesome opportunity afforded us, to catch a glimpse of their beautiful landscapes, and sample their culture.
Firstly, my Delegation wishes to thank UNEP for the funding that allows Small Developing Countries like Saint Lucia to be a part of this very important discussion. We wish to thank specifically, Sarah Muchiri, Angela Kariuki, Katherine and others, for taking great care of us.
My Delegation echoes the sentiment of others before me, in expressing our condolences to those affected by the unfortunate events and hope that all will be well from now on.
As regards the Meeting itself:
The Saint Lucian Delegation wishes to align itself with the broad statements made earlier by Ethiopia on behalf of the G77 and China grouping, as well as that of the grouping of Latin America and the Caribbean.
My Delegation has listened closely to the discussions thus far, and wishes to make the following observation:
Many Delegations and other groupings present here today, have criticized the Secretary General’s Report as lacking in technical and evidence- based analysis.
My Delegation believes however, the Report is simply to start the conversation going and provide a glimpse or outline of the nature of the conversation required. Saint Lucia believes that it is up to the Member States themselves, to provide a comprehensive analysis of the International Law, Legal concepts and Principles, that impact their unique situations as well as provide a synopsis of the related International Environmental Instruments that they most commonly use in their work, and cite gaps relevant to their unique national situations, making recommendations as to concrete ways of bridging the gaps from their particular standpoints.
That my Delegation believes, is the crux of the matter; not the Report itself!
My Delegation notes that because this is the first substantive session, much discussion will surround a criticism of the Report itself. Saint Lucia however urges the general body as we move forward, to concentrate not so much on where the Report falls short, but rather on critically examining the International Environmental Law and Legal concepts and Principles and the related Environmental Instruments that each Member State in their distinctive way, have to grapple with, and which pose problems to their own unique situations to make informed recommendations as to how at a Member State, NGO, Civil Society, Judiciary, MEA or other standpoint, those gaps can be addressed.
Indeed, my Delegation believes, that was the intended purpose of this week’s deliberations.
Saint Lucia has no doubt that the Law Division represented at the Head table, knows full well that such an analysis, particularly in light of the end game, namely to form a Global Pact for the Environment and specifically, to devise perhaps a legally binding framework to address those gaps, cannot happen without intense discussion, detailed empirical research and even assistance and advice from relevant legal experts.
So my Delegation offers a suggestion for the way forward:
My Delegation does not wish to usurp or preempt the work of the Co-Chairs, but simply to suggest:
- That the persons involved in the idea of the Global Pact, be called upon before the week is over, to re-affirm the thinking behind this week’s deliberations as there appears to be some confusion surrounding that.
- That all Parties represented here today-Member States, NGOs, MEAs, Judicial Bodies etc., submit ahead of the Second Substantive Session, a comprehensive analysis not of the Report itself, but of the International Environmental Law, Legal Concepts and Principles and the related Environmental Instruments impacting their unique domestic and stakeholder perspectives.
- Providing specific and concrete recommendations in that analysis, as to how those gaps can be addressed from their vantage points.
This Analysis can then be sent to the Co-Chairs, who will examine them, with the assistance of the distinguished Representatives of the Law Division and other Legal Experts where necessary, and perhaps present a document with those recommendations for examination to the general body at the Second Substantive Session. Perhaps the Head Table can suggest a deadline date by which all Reports should be submitted to the Co-Chairs for their consideration and review.
The Second Substantive Session would then examine that outcome document, with the view to devising if any, the framework which this Global Pact will take.
My Delegation believes that a Legally Bind Framework is the preferred option but is open to all suggestions.
The Third Substantive Session therefore should be reserved for examining whether there is utility in such a framework, what form it should take, and perhaps, setting out an outline or map for the negotiations of the provisions of the Global Pact, be it a legally binding instrument or other option chosen.
Co-Chairs, my Delegation believes that this is the way forward, and thank you for your indulgence.
Kate Wilson, LEGAL OFFICER, Member State, Government of SAINT LUCIA
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